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Responsabilidad Fiscal a la Mexicana

enero 14th, 2013 | Posted by Jonathan Heath in Ejecutivos de Finanzas

Una gran mayoría de personas opinan que México necesita una profunda reforma fiscal, que eleve los ingresos y mejora la eficiencia del gasto, al mismo tiempo que simplifique el pago de impuestos y elimine los regímenes especiales.  Sin embargo, existe una amplia diversidad de opiniones sobre cuáles deberían ser los contenidos exactos.  Algunos piensan que se debería eliminar las exenciones a los alimentos y medicinas, mientras que otros dicen que son intocables. Unos opinan que habría que hacer mayor uso de los impuestos indirectos, al mismo tiempo que otros dicen que la vía indicada es mediante los impuestos al ingreso.

Independientemente del contenido, existe el consenso de que el gobierno debe adoptar una actitud de responsabilidad fiscal, que para la mayoría significa un presupuesto balanceado.  Si se mantiene como regla en periodos de expansión, existe la posibilidad de llevar a cabo una política fiscal contracíclico en tiempos de recesión. Los problemas que acogen a Grecia y otros países europeos ahora, resalta la importancia de la prudencia fiscal y la relación tan estrecha que tiene con el acceso a recursos financieros del exterior y a la calificación de riesgo-país.

En principio, México tiene una Ley de Responsabilidad Fiscal que obliga al gobierno federal a mantener un déficit igual a cero.  En 2006 se aprobó la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria con el fin de obligar al Ejecutivo Federal a presentar presupuestos equilibrados.  Sin embargo, el problema fundamental es que la definición de balance fiscal que utiliza la Ley (y el gobierno) es incompleta y hasta engañosa, a tal grado que se puede tener un déficit relativamente elevado y aún estar dentro del margen de esta Ley.

En principio, el balance fiscal es la diferencia entre los ingresos y gastos del sector público.  Se le denomina déficit cuando los ingresos no logran cubrir la totalidad del gasto y, por lo tanto, se necesita financiamiento.  Cuando los ingresos son mayores a los gastos se dice que existe un superávit fiscal.  El problema con el concepto es que hay múltiples definiciones de él, dependiendo qué incluya y qué se excluya.  En México, existe el balance fiscal del gobierno federal, el presupuestario del sector público, el presupuestario indirecto (o fuera de control presupuestal directo), el económico, el financiero, el tradicional y el de los requerimientos financieros, más el primario, el operacional, el petrolero y el no petrolero sin ingresos no recurrentes.  ¿Por qué tantas definiciones?

El más acotado es el del gobierno federal, que abarca los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, más los órganos autónomos (que por lo pronto son el IFE, la CNDH y el INEGI.  Los organismos y empresas bajo control presupuestal (Pemex, CFE, IMSS e ISSSTE) contemplan sus ingresos propios más las aportaciones de seguridad social.  La diferencia entre sus ingresos propios y sus gastos se le llama balance financiero de organismos y empresas bajo control presupuestal.  La suma de éste más el del gobierno federal es el balance presupuestario.

Pero también existen organismos y empresas de control presupuestario indirecto, tanto financieros (banca de desarrollo) como no financieros, que tienen sus ingresos y gastos propios, por lo que básicamente se consideran las transferencias y apoyos que reciben del gobierno federal.  Se le designa el balance financiero de entidades bajo control presupuestario indirecto y al sumar éste con el presupuestario se obtiene el balance económico del sector público, también conocido como el balance tradicional y es el que originalmente contemplaba la Ley de Responsabilidad Fiscal.

Antes de 1993 existía un concepto adicional llamado intermediación financiera, el cual consistía básicamente en los requerimientos financieros de la banca de desarrollo y fondos de fomento por pérdidas esperadas, que se sumaba al balance económico para obtener el balance financiero del sector público.  En sí, representaba un déficit que, aun cuando estaba respaldado por apoyos de organismos internacionales, significaba una contingencia del gobierno federal.  En su momento, la SHCP argumentó que no debería formar parte del balance fiscal y lo dejó de incluir.  La decisión fue muy controversial, ya que en 1994 el gobierno reportó un presupuesto balanceado, a pesar de un aumento significativo en la intermediación financiera.  Algunos analistas argumentaron que su incremento inusitado contribuyó a la crisis que se desató a fin de año y que era una deuda que se trató de ocultar.

A partir de entonces, el balance económico se convirtió en la referencia principal de la posición fiscal del sector público y el indicador más utilizado para evaluar las consecuencias de la política fiscal sobre la sostenibilidad de la deuda pública, la demanda agregada y la balanza comercial.  Sin embargo, este indicador es, por mucho, insuficiente para evaluar la postura fiscal, ya que en realidad no refleja las necesidades totales de recursos financieros del sector público asociadas a la política fiscal.

De entrada, en 2008 se introdujo un cambio significativo en la Ley para acomodar la reforma energética, mediante el cual la inversión de Pemex y sus organismos subsidiarios no se contabiliza para efectos del equilibrio.  Esto dio pie a un incremento significativo en el balance económico a partir del 2009 (de alrededor de 2%), por lo que hubo la necesidad de introducir un nuevo balance llamado “económico sin la inversión de Pemex” para seguir cumpliendo la ley.

Pero peor aún, por diversos ordenamientos jurídicos, cobertura institucional y prácticas presupuestales particulares, existe una gran cantidad de obligaciones extrapresupuestales que no están incluidas en el balance económico.  En el pasado, los analistas tenían que armar un estimado de estas obligaciones y adicionarlo al balance económico.  Por fortuna, el gobierno reconoció esta falla y, con el fin de mejorar la transparencia en las cuentas fiscales, a partir de 2001 se publica los requerimientos y adecuaciones no consideradas por el presupuesto para obtener los requerimientos financieros del sector público (RFSP).

¿Cuáles son los requerimientos y adecuaciones extrapresupuestales? Es la suma de los requerimientos financieros de la banca de desarrollo y los fondos de fomento (antes intermediación financiera), el Instituto para la Protección del Ahorro Bancario (IPAB), los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo (antes PIDIREGAS), el fideicomiso Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN), los programas de apoyo a deudores, así como las adecuaciones a los registros presupuestarios que se derivan de transacciones virtuales o compensadas, como ingresos por recompra de deuda y reservas actuariales del IMSS y del ISSSTE.

Como se puede apreciar, partiendo del balance del gobierno federal, se pasan por cinco más hasta llegar a los RFSP, que es el indicador más amplio de los balances públicos y el mejor para medir de forma adecuada la posición fiscal del sector público. En un momento dado, la diferencia entre el balance económico sin la inversión de Pemex (que debe ser cero según la ley) y los RFSP ha llegado a presentar hasta más de 4 puntos porcentuales del PIB.  Tener un déficit de 4% del PIB y decir que tenemos un presupuesto balanceado, no sólo es un concepto equivocado sino también un autoengaño peligroso.

Ante lo aquí comentado, antes de embarcarnos en una reforma fiscal deberíamos reformar la Ley de Responsabilidad Fiscal para que se utilizara la definición más amplia (RFSP) como el parámetro de referencia y a partir de allí establecer la verdadera prudencia fiscal.

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