Artículos y comentarios sobre la Economía Mexicana
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La SHCP entregó el paquete económico para el presupuesto 2017 al Poder Legislativo hace 3 semanas y ahora se encuentra bajo estudio para el proceso de aprobación. En las comparecencias los funcionarios han dicho que se construyó con 3 principios fundamentales: realismo, equidad y responsabilidad, mientras que las finanzas públicas están sanas y bien estructuradas. Sin embargo, un examen a fondo hace dudar de lo mismo. Si se aprueba tal cual, es casi un hecho de que tanto Moody’s como S&P bajarán la calificación de riesgo soberano del país. ¿Por qué?

Primero el realismo. ¿Es realista un tipo de cambio promedio de 18.20 pesos para 2017? El promedio para las primeras 3 semanas de septiembre ya se ubica por encima de 19 pesos, mientras que es posible que registre 20 ya en octubre. En el corto plazo tenemos la incertidumbre del proceso electoral de Estados Unidos y la posibilidad de que la Reserva Federal aumente de nuevo su tasa en diciembre. Una victoria de Trump implicaría un golpe severo al tipo de cambio, mientras que un aumento en la tasa de fondos federales simplemente traslada la preocupación a la fecha del próximo aumento. En el mediano plazo, tenemos un déficit en la cuenta corriente que permanecerá por arriba de 3 por ciento del PIB. Esto significa que se mantendrán las necesidades de mayor financiamiento en la cuenta financiera de la balanza de pagos en un entorno en que la política monetaria de Estados Unidos se encamina a reducir la gran liquidez de años anteriores. ¿Qué motivará la supuesta apreciación del peso? Más bien todo apunta a que la depreciación continuará.

¿Cuál es el riesgo de una mayor depreciación a la contemplada? Según la SHCP una moneda más débil aumenta “los ingresos petroleros debido a que una proporción elevada de los mismos está asociada a las exportaciones de crudo netas de importaciones de hidrocarburos”, al mismo tiempo que aumenta “el servicio de la deuda denominada en moneda extranjera.” El efecto combinado de una depreciación de 2 pesos más que lo estimado en el presupuesto sería de 0.2 por ciento del PIB. También, al sobreestimar el crecimiento económico de 2016 es equivalente a subestimar los ingresos tributarios de 2017, que se calcula en casi 0.1 por ciento del PIB adicional. Aparentemente, el paquete tiene esta subestimación para contrarrestar cualquier aumento adicional en la tasa de interés, ya que sólo se contempla un aumento de 50 puntos base de aquí a fin de 2017. En otras palabras, es un presupuesto amañado a propósito para generar mayores ingresos de los presupuestados, para tener más gasto discrecional (como todos los años).

Segundo, la equidad. ¿Es equitativo recortar la administración central, mientras que aumentan las participaciones a estados y municipios y al Poder Legislativo? Creo que todos estaríamos de acuerdo en que el gasto menos transparente y más ineficiente es el que ejerce los gobiernos locales. Es donde hay más corrupción y menos control. En todos los casos, ¿no debería ser al revés?

Tercero, la responsabilidad. ¿Responsabilidad significa permitir que la deuda pública permanezca por arriba del 50% del PIB? ¿Es responsable subestimar los ingresos para gastar más que lo aprobado? Hay que recordar que año tras año el gobierno siempre ha gastado más de lo presupuestado. En los 4 años de este sexenio, se ha gastado en promedio casi 2 puntos porcentuales del PIB más que lo aprobado por año. También hay que recordar que el gobierno ha prometido contener la deuda pública en cada uno de los últimos 4 años sin haberlo logrado. ¿Por qué vamos a creer que ahora sí?

Por último, ¿están sanas y bien estructuradas las finanzas públicas? La estructura refleja un gasto no programable muy elevada, participaciones inflexibles y la necesidad de enfocar recortes en el gasto de inversión. En buena parte la estructura rígida del gasto refleja la dificultad de contener el gasto (a pesar de ingresos tributarios en máximos históricos), por lo que terminamos siempre con mayor endeudamiento. Por ejemplo, el ejercicio del presupuesto “base cero” que se aplicó hace un año fue prácticamente inútil. No es sano permitir que aumente la deuda pública en casi 15 puntos porcentuales del PIB en tan poco tiempo.

En conclusión, el presupuesto no es muy realista, ni responsable, ni equitativo, ya que partimos de finanzas públicas mal estructuradas y ya no tan sanas.

La semana pasada, justo cuando muchos estaban a la mitad de sus vacaciones de Semana Santa y otros tantos estaban por salir, la SHCP divulgó el documento conocido como “Pre Criterios 2016”, aunque su título oficial fue “Documento Relativo”. En sus 68 páginas, la SHCP establece los principales objetivos para la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2016, junto con los escenarios sobre las principales variables macroeconómicas para 2016 y sobre el monto total del presupuesto de egresos y su déficit. En una lectura rápida encontré varios aspectos que me llamaron la atención, que enseguida enunciaré.

1) En términos generales, el análisis expuesto en el documento es lo que se llama de “elevador”, es decir, se limita a decir que bajó que subió, pero deja fuera los porqués, los cómos y los debido a. Creo que pudiera haber sido una exposición mucho más enriquecedora. ¿Será que no conviene?

2) Como ejemplo del punto anterior, resalta que el consumo privado creció menos en 2014 que en 2013. ¿No sería interesante que la SHCP nos hubiera ofrecido una explicación del por qué? Por otro lado, presume que los ingresos tributarios llegarán a 11.5 por ciento del PIB, 1.8 puntos más que en 2013, evidencia de que la Reforma Recaudatoria le quitó bastantes recursos a las familias y empresas.

3) La inversión pública disminuye 7.4 por ciento en 2014, a una tasa más negativa que en 2013 y el único componente de la demanda agregada con tasa negativa. ¿Por qué? La SHCP no ofrece explicación alguna.

4) No obstante, la SHCP dice que aumentó la inversión física 7.5 por ciento real respecto al año anterior. ¿Cómo concilia SHCP su aumento con la disminución que reporta INEGI? ¿La respuesta? Mutis.

5) Destaca SHCP que el gasto neto presupuestal ascendió a 26.4 por ciento del PIB, un aumento real de 4.2 por ciento. Pero si utilizo las cifras del INEGI, la suma del consumo de gobierno más inversión pública real resulta -0.3 por ciento comparada con 2013. ¿Entonces?

6) Presume SHCP que el crecimiento anual de 714 mil afiliados en el IMSS es “generación de empleos formales”. Sin embargo, la mayor parte es la formalización de empleos informales y la incorporación de empleos formales existentes mediante la fiscalización del IMSS. No sabemos cuánto fue realmente una generación de empleos, pero queda claro que no fue ni cerca a esa cifra.

7) Presume que el déficit tradicional de 2014 fue 3.2 por ciento del PIB versus 3.6 por ciento aprobado. Sin embargo, los requerimientos financieros del sector público (RFSP) fueron 4.0 por ciento versus 4.2 por ciento aprobado y la diferencia radica en “adecuaciones en registros”, que fue un punto porcentual completo por encima de lo aprobado. No soy experto en finanzas públicas, pero me suena a “errores y omisiones”, o bien, ajustes oscuros. Puedo estar equivocado.

8) Pero aún, los RFSP ajustados, que incluyen ingresos provenientes de activos financieros netos, fue 4.7 por ciento del PIB. Por un lado, nos dicen que el déficit fiscal fue tan solo 0.5 por ciento, pero en realidad fue muchísimos más. Tenemos un déficit elevado y una deuda pública creciente. ¿Finanzas públicas sanas?

9) El saldo histórico de los RFSP ascendió a 43.7 por ciento del PIB. Tenemos ya como ocho años al hilo que la deuda pública va en aumento. ¿Finanzas públicas sanas?

10) El balance económico primario será -1.3 por ciento en 2015 y -0.6 por ciento en 2016. Posiblemente el punto más importante de finanzas sanas es un superávit primario. No queremos pedir prestar para pagar intereses de la deuda pública, ¿o sí?

11) Dice la SHCP que “la inversión será impulsada por el crecimiento del empleo formal”. ¿No es al revés?

12) Aunque la estimación de crecimiento del PIB para 2015 se mantiene en el rango de 3.2 a 4.2 por ciento, para efectos de planeación de finanzas públicas, la SHCP utilizará el piso de 3.2 por ciento. Para fines prácticos, eso significa una revisión a la baja en su expectativa.

13) Sin embargo, para la planeación de 2016, sí utiliza el punto medio del rango de 3.3 a 4.3 por ciento.

14) Interesante. Para las proyecciones de demanda agregada dice que la inversión aumentará entre 3.7 y 4.7 por ciento, pero sin desglose entre pública y privada. ¿Será que la inversión pública va disminuir por quinto año consecutivo y no lo quiere publicitar mucho que digamos?

15) Más interesante. Compara la proyección de inflación de 3.0 por ciento versus los analistas del sector privado que anticipan 3.1 por ciento. ¿Por qué no hace la misma comparación con los datos de crecimiento?

Todos sabemos que el desplome del precio del petróleo implica una merma importante en los ingresos del Sector Público. Para 2015 el problema no es tan grave, ya que existe una cobertura que compensará parte de la pérdida, más la toma de utilidades del Banco de México (que dicen que puede era alrededor de 80 mil millones de pesos) y una recaudación extraordinaria en el IEPS a la gasolina. Aun así y quizás más por razones precautorias, el gobierno federal anunció un recorte al gasto en el año. Sin embargo, al no ser que se recupere el precio el año entrante (algo no esperado), las finanzas públicas necesitarán un ajuste mayor para 2016. No habrá cobertura, mientras que ingresos extraordinarios de 2015 no serán recurrentes.

Esto significa que el gobierno tendrá que utilizar tijeras muy grandes para recortar el presupuesto de gastos de 2016. De proceder en forma “inercial”, como típicamente se elabora el presupuesto, el gobierno tendrá que anunciar un recortar generalizado y cada dependencia tendrá que ajustarse lo mejor que pueda. Al final, se podrá acomodar más gasto en algunos rubros a expensas de menos en otros, pero el ajuste podría ser traumático para muchos proyectos y dependencias. Ante esta problemática, el gobierno ha anunciado que elaborará un presupuesto de “base cero”, es decir, de estudiar a fondo cada rubro y cuestionar la importancia que cada peso gastado. Ya no se tratará de agregar o quitar aquí y allá, sino empezar de cero para construir un presupuesto más eficiente.

No es la primera vez que un gobierno ha anunciado la intención de elaborar el presupuesto desde cero. Sin embargo, no queda muy claro que tan exitoso ha sido en el pasado. La idea es excelente, sin embargo, la logística es sumamente complicado. Ante la dificultad, el gobierno ha solicitado la asesoría de la OCDE, pero tampoco queda claro que tenga la experiencia y conocimiento suficiente. El problema principal es que el presupuesto se tiene que elaborar en aproximadamente seis meses, que se antoja muy poco tiempo para cuestionar absolutamente todos los aspectos del gasto público.

Todos sabemos que el gasto público es sumamente ineficiente y que ante menos cantidad, la solución es mayor calidad. Podemos apreciar el tamaño del problema al contrastar las cifras de gasto que reporta la SHCP con las cuentas nacionales que elabora el INEGI. Mientras que la SHCP simplemente contabiliza su flujo de efectivo, el INEGI tiene que medir el “valor agregado” del gasto para ver que tanto va contribuir al PIB. Por ejemplo, la SHCP reporta como gasto los recursos destinados a programas como Prospera, mientras que el INEGI lo considera una trasferencia de un lugar a otro sin valor agregado. Si el gobierno le quita recursos a un hogar para dárselos a otro, no hay una generación de valor.

La ineficiencia del gasto público quedó claro en las cifras reportadas para 2014. La SHCP reportó que ejercicio 8.4 por ciento más en su gasto programable el año pasado respecto al anterior. Sin embargo, si sumamos el consumo de gobierno más la inversión pública de las cuentas nacionales, resulta que es -0.3 por ciento menor. En principio, sabemos que el consumo de gobierno (gasto corriente) no aporta mucho al crecimiento económico, mientras que la inversión pública debe ser mucho más productivo. Aquí la SHCP estuvo reportando todo el año que su gasto de capital físico (inversión) estaba aumentando todos los meses a tasas anuales superiores 20 por ciento y en ocasiones hasta de más de 30 por ciento. Sin embargo, al examinar las cuentas nacionales de 2014, encontramos que la inversión pública fue el único componente del PIB por el lado del gasto que terminó el año con una contribución negativa; sufrió una caída real de -7.5 por ciento. Pero no es solamente este año; la inversión pública ha disminuido cinco años consecutivos.

¿Qué nos dicen estas cifras? El gasto público es mucho más ineficiente de lo que creíamos y no necesitábamos un desplome en los precios del petróleo para justificar la elaboración de un presupuesto de base cero. Este ejercicio era necesario desde antes. Peor aún, si consideramos que el único propósito de la Reforma Hacendaria era recaudar más, quitando recursos escasos a los hogares y a las empresas, para ejercer un gasto de nulo impacto en el PIB.

El Ajuste al Gasto

Febrero 11th, 2015 | Posted by Jonathan Heath in Arena Publica - (0 Comments)

En general, el anuncio del recorte al gasto público fue bienvenido. Fue una medida precautoria ante mucha incertidumbre en torno al presupuesto de 2015, que refleja madurez y visión. Fue una opción mucho mejor a la de acudir a un mayor endeudamiento o simplemente hacer nada. Sin embargo, aun así recibió críticas, quizás porque así es la naturaleza humana. Algunos lo vieron muy tibio, mientras que otros demasiado severo. Hubo quienes cuestionaron los recortes en la inversión pública, en vez de concentrar mucho más el esfuerzo en el gasto corriente que tiene fama de ser ineficiente e improductivo. Hay quién piensa que tendrá un efecto negativo inmenso en el crecimiento económico, mientras que los analistas más experimentados anticipan un impacto más acotado.
Mucho del debate se concentra en las finanzas públicas, tal como lo reporta la SHCP, versus la contabilidad implícita en las Cuentas Nacionales. La correlación entre ambas medidas del gasto público siempre ha sido relativamente baja, pero en los últimos dos años ha disminuido aún más hasta el grado de aparecer cerca de cero o incluso hasta ligeramente negativa. Esto significa que un aumento (o disminución) en el gasto público presupuestal no se traduce necesariamente en un incremento (o caída) proporcional en el gasto público que comprende el PIB y que forma parte de las cuentas nacionales.
Son muchas razones las que explican esta aparente disociación, siendo la mayoría cuestiones relacionadas a la contabilidad de ambas cuentas. De entrada, las finanzas públicas de la SHCP comprende el gobierno federal y las entidades públicas bajo control presupuestal (directa o indirectamente), mientras que las cuentas nacionales abarcan todas las instancias de gobierno, tanto federal como estatal y local. Esto significa que los ingresos propios de los estados y municipios, que en muchas instancias van a financiar gasto local, no están en el radar contable de la SHCP. También implica que si la SHCP transfiere recursos a una entidad federativa, que a su vez los utiliza para liquidar una deuda, se registra como gasto desde la óptica federal, pero no para el gobierno local.
La siguiente radica en la forma en que la SHCP contabiliza su gasto, que es básicamente mediante un esquema de flujos, sin importar sus implicaciones. La SHCP reporta como “gasto” una transferencia de recursos de su tesorería de una cuenta a otra, mientras que el INEGI lo maneja simplemente como transferencia. Por ejemplo, si la SHCP transfiere recursos de su propia cuenta al Ramo 33 (recursos de libre uso por parte de los estados), anota un incremento en su gasto. En cambio, en las cuentas nacionales no se registra operación alguna, ya que es dinero que todavía no se ha gastado. El INEGI lo registrará como gasto primero en el momento en que realmente se gasta y segundo, dependiendo del uso final del “gasto”.
Las cuentas nacionales miden el PIB mediante un concepto que conocemos como “valor agregado”. Para tales efectos, miden la producción total y el consumo intermedio; el valor agregado resulta de la diferencia entre ambas medidas. El tratamiento de transferencias en las cuentas nacionales es ajeno a un gasto que genere valor agregado, ya que es simplemente el cambio de una bolsa a otra. Por ejemplo, un limpiavidrios de la esquina no se considera empleado o desempleado, sino parte de la población económicamente inactiva, es decir, una persona que no tiene empleo y que no le interesa tenerlo. Vive de realizar un acto no requerido en cambio por una limosna, por lo que no genera valor agregado ni contribuye al PIB.
En principio, una cantidad importante del “gasto” público (medido por las finanzas públicas de la SHCP) son transferencias. Si el gobierno federal transfiere recursos a las familias en un programa social como Progresa u Oportunidades, no genera valor agregado, es decir, no realiza un “gasto” sino simplemente transfiere recursos de un lado a otro. La reforma fiscal recién implementada fue un esfuerzo por incrementar la recaudación para financiar más programas sociales de nulo impacto en el valor agregado, por lo que se registró un incremento significativo en el “gasto” público de la SHCP, pero no en el gasto público de las cuentas nacionales.
Las diferencias se hacen todavía más aparentes al considerar la inversión pública. Las definiciones de “inversión” que maneja el INEGI provienen de precisiones establecidas en el Manual del Sistema de Cuentas Nacionales del FMI, avaladas por instituciones internacionales como la Organización de las Naciones Unidas, el Banco Mundial, la OCDE y demás. En cambio, la SHCP clasifica bajo su propio catálogo de cuentas lo que considera inversión, gasto corriente y transferencias. La SHCP podrá clasificar como inversión un anteproyecto para la construcción de un aeropuerto, mientras que el INEGI esperará a contar la cantidad de ladrillos, cemento y varilla.
El pensar que un recorte de 0.7 por ciento del PIB del gasto público presupuestal equivale a un recorte de la misma magnitud en el gasto público de las cuentas nacionales no solo es ingenuo, sino muestra de no entender los principios básicos de contabilidad nacional.