Ensayo para la Comparecencia ante la Tercera Comisión de la Comisión Permanente

Las funciones principales del Banco de México provienen fundamentalmente de los párrafos sexto y séptimo del Artículo 28 de la Constitución, que establecen que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración; que su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo; que regulará los cambios, así como la intermediación y los servicios financieros; y que le corresponde de manera exclusiva la acuñación de moneda y emisión de billetes.

De esta manera, el banco se responsabiliza en forma exclusiva de la conducción de la política monetaria. Parte de esta responsabilidad es la comunicación abierta, concisa y transparente de sus intenciones y acciones. Pienso que el banco hace un magnifico esfuerzo en explicar a detalle lo que hace a los iniciados en estos temas, pero no lo suficiente para difundir su papel a los ciudadanos en general. En este sentido, es necesario ampliar y mejorar esta comunicación. De entrada, existen ciertos temas básicos que salen a relucir una y otra vez.

 

Sobre el mandato del Banco

Desde que se aprobó la reforma a la Constitución a fines de 1993, ésta manifiesta claramente que la prioridad del Banco de México es procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda, léase, abatir permanentemente la inflación. No obstante, desde entonces hemos tenido una especie de debate que va y viene sobre el tema. La razón es que muchos piensan que el banco debería tener doble mandato, como la Reserva Federal en Estados Unidos. No sólo debería asumir la responsabilidad de controlar la inflación, sino además velar por el crecimiento económico y la creación de empleos. Incluso, los que creen en el doble mandato piensan que la política monetaria de los últimos dos décadas es responsable del bajo crecimiento que tenemos. En otras palabras, como consecuencia de la obsesión que tiene Banxico de abatir la inflación, ha impedido el crecimiento económico. ¿Será?

El argumento central de los que abogan por un mandato prioritario es que es la única manera de evitar el problema de la “inconsistencia temporal”, que consiste en utilizar la política monetaria para estimular la actividad económica en el corto plazo, pero sin tener un efecto sostenido en el mediano/largo plazo, con consecuencias de una pérdida en el poder adquisitivo. En cambio, los del otro lado del debate no creen que el efecto de corto plazo sea pasajero.

Sin embargo, el tener un objetivo prioritario no está peleado con un segundo y en el fondo, realmente no hay mucha diferencia en cómo se conduce la política monetaria en Banxico y en la Reserva Federal. En el fondo, en ambos casos permean los dos objetivos. La diferencia es que, en Estados Unidos, la Reserva Federal le da mayor prioridad implícita al control inflacionario, mientras que aquí el Banco de México la de una mayor prioridad explícita.

¿Cómo combate Banxico las presiones inflacionarias? Mediante un aumento en la tasa de interés. Sin embargo, una tasa de interés mayor hace más caro el consumo y la inversión. Por eso abogan los del doble mandato que el Banco tiene que buscar tener tasas bajas para incentivar el crecimiento económico. Pero para esto debemos recordar que la tasa de interés (nominal) tiene dos componentes: uno real y otro que compensa la inflación. Si la inflación es elevada, habrá tasas de interés elevadas. Lo que busca Banxico es bajar las tasas, no necesariamente en el corto plazo, pero si en el mediano y largo plazo. ¿Cómo? Al reducir la inflación, van a disminuir las tasas. En otras palabras, el Banco sube la tasa de interés de corto plazo para lograr tasas más bajas en el mediano y largo plazo.

¿Esto qué significa? En los dos países se reconocen los límites y alcances de la política monetaria. Se sabe que es el instrumento ideal para controlar la inflación mientras que puede coadyuvar al crecimiento económico en el corto plazo, pero su contribución fundamental es mediante un ambiente de estabilidad macroeconómico. Esto significa que nunca van a permitir un ambiente de inflación, ya que sus efectos desestabilizadores no sólo van en perjuicio del poder adquisitivo, sino también en contra del ambiente macroeconómico que fomenta el crecimiento económico. No obstante, cuando no existen presiones inflacionarias, es posible llevar a cabo una política monetaria más laxa que pudiera estimular la inversión y el crecimiento económico mediante tasas más bajas.

Si uno estudia las decisiones de política monetaria en Estados Unidos, queda evidente que la Reserva Federal nunca ha bajado su tasa objetivo cuando existen amenazas o presiones inflacionarias, aun en casos de estancamiento o bajo crecimiento económico. Al enfrentar sus dos objetivos, siempre le ha dado prioridad a la estabilidad de precios. Por lo mismo, no es necesario cambiar su mandato ya que queda claro los alcances y limitaciones de sus políticas y la efectividad de los instrumentos a su alcance.

En México podemos ver lo mismo. Si leemos las minutas de las juntas de gobierno, los anuncios de política monetaria y demás documentos que respaldan sus decisiones, siempre vemos el análisis de los balances de riesgo, tanto de inflación como de crecimiento económico. Aunque siempre ha buscado el objetivo de 3.0 por ciento de inflación, nunca se ha comportado de manera “obsesiva” en su persecución. Incluso, ha mantenido políticas expansionistas en años en que la inflación se ubica por arriba del objetivo.

De hecho, no hace falta incluir un segundo mandato sobre el crecimiento económico, ya que está implícito en la Constitución. El Artículo 28 dice que el objetivo prioritario del Banco es “procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado”. En el artículo 25 se define la rectoría del desarrollo nacional “mediante la competitividad, el fomento del crecimiento económico y el empleo…”. Si ligamos estos dos artículos, nos dice la Constitución que el Banco no debe instrumentar su política monetaria en un vacío, ya que sus acciones para procurar la estabilidad de precios deben tomar en cuenta el fomento del crecimiento económico. Precisamente por esta razón, el Banco siempre examina el balance de riesgos del crecimiento.

 

Sobre el uso de las reservas

El Banco de México es un banco central, que opera en forma diferente a cualquier otro banco. Su función no es el de un intermediario, que acepta recursos del público para prestarlos a empresas o consumidores. Más bien, es el responsable de sostener el sistema de pagos del país y ejerce un poder monopólico sobre la emisión de dinero. Ante estas responsabilidades, intrínsicamente ligados a la formación de precios y al valor mismo de nuestra moneda, se le confiere el compromiso de mantener una inflación baja y estable. Mediante esta tarea, busca evitar la merma del poder adquisitivo de la población y así, contribuir a un ambiente propicio para el sano desarrollo económico del país.

Por lo mismo, tiene una contabilidad muy particular. Al emitir billetes y moneda, crea su pasivo principal. Por el otro lado, al adquirir dólares intercambiándolos por pesos, obtiene un activo vital, que son las “reservas internacionales”. En términos muy simples, estos recursos son el respaldo principal que tiene el Banco para emitir dinero. En ocasiones cuando las reservas han disminuido a tal grado que no hay suficientes recursos para respaldar propiamente los pesos en circulación, el valor mismo del peso se pierde, lo que se refleja en un aumento en el tipo de cambio (el precio en pesos de un dólar).

Las reservas no solamente constituyen el activo principal del Banco, sino además es la vinculación contable que tiene con todas las transacciones que hacemos con el exterior. La balanza de pagos, que es la parte de la contabilidad nacional que liga todas estas transacciones, refleja la diferencia que hay entre la balanza comercial y la cuenta corriente con las cuentas financiera y de capital. Si el déficit de la cuenta corriente no es cubierto por el superávit financiero, las reservas disminuyen. Si el déficit es menor al superávit, las reservas aumentan. Por tanto, juegan un papel primordial en la contabilidad del país al representar el vínculo principal entre las cuentas monetarias, las transacciones de la actividad económica diaria y las cuentas con el exterior.

Justamente por esto es por lo que las reservas no forman parte de la riqueza de la nación y no se les puede considerar recursos del gobierno. No son recursos financieros normales, sino el respaldo de todo el dinero que está en circulación. Por ejemplo, si Pemex exporta un barril de petróleo y recibe 100 dólares, acude al Banco de México para entregarle los dólares en un intercambio por pesos. De esta forma, Pemex tiene 2000 pesos que empieza a gastar y por lo mismo, poner en circulación, que están respaldados por los dólares que tiene el Banco en sus reservas.  Si en un momento dado, Pemex o el gobierno federal necesitan dólares, van a acudir al Banco con pesos para adquirir los dólares. El gobierno no puede exigir al Banco los dólares sin un intercambio por pesos, ya que se vendría abajo el sistema de pagos del país.

De vez en cuanto se escucha la pregunta de ¿por qué no utiliza el gobierno las reservas para liquidar la deuda externa? Cuando el gobierno hizo una colocación de deuda en el exterior, recibió dólares, que a su vez intercambió por pesos con el banco, que finalmente utilizó para el gasto público. Cuando el gobierno quiere liquidar esa deuda, tiene que entregarle pesos al Banco para obtener los dólares. Si el gobierno no tiene en ese momento suficiente pesos para la adquisición de los dólares, tiene que emitir deuda interna. Por lo mismo, la única forma de que el gobierno puede liquidar su deuda externa es mediante el uso de sus propios recursos (ingresos públicos como impuestos), o bien, creando deuda interna.

Es fundamental que el público en general y los funcionarios públicos en lo particular, entienden a fondo este papel tan peculiar y fundamental de las reservas internacionales. No son recursos públicos, sino el respaldo de los billetes y moneda en circulación. Su uso indebido podría no solamente provocar inflación, sino desestabilizar todo nuestro sistema de pagos del país.

Al final de cuentas, el Banco Central contribuye al crecimiento económico y al empleo, mediante la mejor forma que puede y es creando un ambiente de estabilidad macroeconómico para conservar el poder adquisitivo de la población y asegurando (hasta donde puede) que el sistema de pagos funcione bien. Es importante conocer los límites y alcances del banco central para no pedirle lo que no puede hacer.

 

Sobre la importancia de la autonomía

Gracias a la autonomía, la autoridad monetaria está en libertad de cumplir con su objetivo primordial: el abatimiento de la inflación. De esta manera, la economía opera de acuerdo con condiciones de mayor certidumbre, se aprovechan mejor los recursos y se da el contexto adecuado para un crecimiento constante de la actividad económica.

Sin embargo, la autonomía del Banco de México no produjo de inmediato los resultados esperados. De hecho, habría que aguardar casi un sexenio después de que arrancó para que se consolidara la independencia del Banco Central y se demostrara que efectivamente llevaba a cabo una política monetaria sin agenda fiscal, es decir, dictada por las necesidades de financiamiento del gobierno.

Resulta necesario reiterar que la autonomía del Banco Central del gobierno federal, y en particular de la Secretaría de Hacienda, resulta esencial para abatir la inflación y sostener la estabilidad de precios. Este es el punto más importante para entender cómo funciona el Banco actualmente. Tanto la argumentación teórica como la investigación empírica sugieren que la existencia de un banco central independiente contribuye a la estabilidad y es requisito necesario para el crecimiento económico sostenido. Si queremos evitar mayor deterioro en la distribución del ingreso y otorgar poder de compra constante a los salarios, tenemos que empezar por abatir la inflación.

Es mediante el diseño y la aplicación de la política monetaria que el Banco Central juega un papel primordial en la estabilidad macroeconómica de un país y busca abatir la inflación. Sin embargo, en la práctica de esta política hemos encontrado abusos frecuentes que desencadenan, acentúan o prolongan la inflación y la mayoría de estos casos se debe a la intervención del gobierno federal realizada a partir de objetivos que se oponen a los de la estabilidad.

El gobierno busca crecimiento acelerado, generación de empleos y mayor bienestar para la sociedad. También busca formas para financiar el desarrollo y fomentar la inversión privada. La impresión de billetes, por sí sola, no puede generar mayor riqueza ni acelerar el desarrollo económico de un país. En el mejor de los casos, puede producir una mejoría temporal que se desvanece con el tiempo. Sin embargo, también produce una escalada de precios que deja una huella permanente en forma de una merma del poder adquisitivo de la población. Desgraciadamente, es muy grande la tentación de abusar de estos efectos de corto plazo. Esto es, precisamente, lo que se busca evitar con la autonomía del Banco Central.

La experiencia nos ha enseñado que siempre debe existir coherencia entre el número de instrumentos y objetivos, es decir, que debe haber por lo menos un instrumento por objetivo. Si se quiere utilizar un instrumento para conseguir múltiples objetivos, la política está destinada al fracaso. En el caso de la inflación, el instrumento más idóneo es la política monetaria. Por lo mismo, cada vez más países definen un solo objetivo principal para sus bancos centrales y al mismo tiempo, establecen su autonomía para garantizar que el gobierno federal no pueda dictarle términos que persigan otras metas, desviar su atención o le resten poder sobre sus decisiones.

Con esta lógica, el Congreso aprobó la legislación necesaria para otorgarle la autonomía al Banco de México. A partir del 2000, la inflación bajó a un nivel de un solo dígito, es decir, por debajo de 10 por ciento. En los siguientes seis años, bajó paulatinamente hasta llegar cerca de 3 por ciento anual, que es la meta puntual del propio Banco para el mediano plazo. Desde entonces, hemos visto periodos cortos en que la inflación sube dos o tres puntos por arriba de su objetivo, pero no más, y que después de cierto tiempo retoma su convergencia hacia el objetivo. La inflación promedio de los últimos diez años se ubica en 4.0 por ciento, comparado con las décadas anteriores que siempre se ubica en niveles de dos dígitos. Todo parece indicar que la legislación actual del instituto monetario central de nuestro país funciona.

Sin embargo, la autonomía del Banco Central no garantiza por sí misma un control exitoso de la inflación. La razón es que la estabilidad de precios no depende únicamente de las políticas del Banco Central, sino también de la coherencia de la política fiscal y las acciones del sector laboral en términos de remuneraciones y salarios. Asimismo, juega un papel primordial el manejo de la política cambiaria, que normalmente no está bajo el control del Banco Central. De tal forma que, si las autoridades monetarias pugnan por abatir la inflación mediante la restricción monetaria, mientras que el gobierno federal dicta una política cambiaria contradictoria, las acciones del Banco Central se nulifican. Por lo tanto, la independencia es una condición necesaria, más no suficiente, para abatir la inflación. Para obtener éxito en la lucha contra la inflación, es necesario contar con el consentimiento de la sociedad, incluyendo al gobierno central y los trabajadores.

La autonomía del Banco Central se define de manera esencial con el cumplimiento de un requisito básico: que en el ejercicio de sus funciones no reciba ni deba obedecer instrucciones del Poder Ejecutivo o del Congreso que violan su cometido. El Banco debe contar con la prerrogativa de realizar todas las acciones necesarias para estabilizar el nivel de precios, sin que éstas estén influidas por consideraciones políticas, como las elecciones, o la necesidad del gobierno de financiar su déficit.

Por lo mismo, la independencia del Banco de México consiste en tres partes:

         1)  El manejo de la política monetaria sin presiones externas.

         2)  La autogestión administrativa.

         3)  La autonomía presupuestal.

Se puede medir el grado de autonomía en un sentido legal, es decir, a través del estudio del cumplimiento de ciertos aspectos jurídicos. Por ejemplo, en más de 70 países se han realizado estudios comparativos en los cuales se toman en cuenta muchas variables que miden el grado de autonomía legal de la banca central, como los procedimientos que regulan la designación, remoción y extensión del periodo del gobernador del banco; los mecanismos para resolver conflictos entre el Poder Ejecutivo y el banco central; el grado de participación del gobierno federal en la formulación de la política monetaria y en el proceso presupuestario; los objetivos finales que según la ley debe cumplir el banco central, y las características de las restricciones legales impuestas al financiamiento que éste puede otorgar al sector público.

No obstante, la autonomía legal no es garantía de una independencia efectiva. Lo que realmente importa es el grado de independencia real que tenga en la práctica el banco. Por ejemplo, el primer año de autonomía legal del Banco de México (1994) fue prácticamente irrelevante, ya que hubo una actitud sumisa de las autoridades monetarias a las necesidades del gobierno federal ante la crisis económica que se suscitó en ese año. No obstante, la autonomía se fue ganando a pulso a través de los siguientes años, hasta que el instituto central se ganó la confianza y obtuvo credibilidad en sus acciones.

¿Y tú qué opinas?